Guarujá/SP – Subsídios dos Vereadores
Na última quinta-feira, foi discutida a possibilidade de entrar com uma ação civil pública referente aos subsídios da nova legislatura. No entanto, essa ação não é viável, pois a Constituição determina que o fim de cada legislatura é um ponto fixo e os subsídios dos próximos mandatos são definidos pelos vereadores, em conformidade com a lei orgânica de cada município. Em alguns casos, isso envolve também o chefe do Poder Executivo, enquanto em outros é determinado por decreto interno.
Vale destacar que, a menos que haja uma justificativa adicional, como um aumento excessivo que comprometa a arrecadação municipal, a definição dos subsídios é uma prerrogativa constitucional, limitando as alternativas para contestação.
Artigo publicado Flavio Corrêa de Toledo Junior ” subsidios vereadores”
(….) Aproxima-se o fim do mandato legislativo municipal e, a mando da Constituição, os próximos subsídios devem ser fixados neste último ano de legislatura, a valer nos quatro seguintes (2025 a 2028):
Art. 29 (………)
VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:
Além disso, inicia-se a eficácia do novo art. 29-A da Constituição e daí a agregação dos inativos da Câmara no limite de gasto, o que pode estreitar o subsídio vindouro, nisso considerando que, para a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), tal inserção será pelo valor bruto, sem quaisquer deduções [1].
Já, o subsídio do Executivo, a rigor, não se submete àquela anterioridade, podendo, a qualquer tempo, ser determinado em lei de iniciativa da Edilidade ( CF, art. 29, V), mas, considerando razões de política local e o fato de a Justiça, geralmente, impugnar reajustes em favor dos representantes de ambos os Poderes, por tais motivos, uma única lei municipal, em parte dos casos, tem estabelecido a próxima remuneração de prefeitos, vereadores, presidentes da Câmara, vice-prefeitos e secretários municipais; isso, apesar de ser facultado à vereança, mediante Resolução, fixar seu próprio subsídio.
Vai daí que este artigo comentará, sob a forma de perguntas e respostas, as principais dúvidas na nova fixação remuneratória dos vereadores.
E, quanto à prestação de contas de fim de mandato, pode o leitor se reportar a https://www.jusbrasil.com.br/artigos/o-vital-encerramento-de-exercicio-em-ultimo-ano-de-mandato-perg…
1) Por que a fixação deve ocorrer antes da eleição de outubro?
Embora o direito pátrio não imponha, objetivamente, essa antecipação e a paga da vereança sujeitar-se a rígidas barreiras financeiras, apesar disso, as cortes do Judiciário e as de Contas, em homenagem aos princípios da impessoalidade e moralidade, são pela fixação pré-eleitoral.
Aliás, é bem isso o que decidiu o Supremo Tribunal Federal (STF):
“(…) quando a lei fala em fixação de remuneração, em cada legislatura, para a subsequente, necessariamente prevê que tal fixação se dê antes das eleições que renovem o corpo legislativo. Isso decorre, necessariamente, da ratio essendi do preceito” ( Recurso Extraordinário nº 62.594/SP).
De fato, vereadores reeleitos tendem a votar pelo maior subsídio na próxima legislatura, obedecido, claro, o freio monetário da Constituição.
Por isso, na fixação posterior à eleição, algumas cortes de contas têm julgado nula a decisão camarária, retornando-se aos subsídios anteriores. É a chamada repristinação.
2) Quais agentes municipais recebem por subsídio?
No Executivo, o prefeito, o vice-prefeito e os secretários municipais; no Legislativo, os vereadores e o presidente da Mesa Diretora.
Tem-se recomendado que, de pequeno porte, os municípios sejam estruturados em departamentos e, não, secretarias. Desse modo, o diretor ou o coordenador de cada área será remunerado assim como qualquer outro servidor, sem as limitações do subsídio em parcela única (CF, art. 39, § 4º).
3) Quais os limites financeiros que afetam os subsídios da Câmara?
Os da Constituição são os que seguem:
a) Face ao tamanho populacional do município, o subsídio da vereança oscila entre 20% a 75% da remuneração do deputado estadual ( CF, art. 29, VI);
b) O total dos subsídios não ultrapassará 5% da receita municipal do ano anterior ( CF, art. 29, VII);
c) Também frente ao número de habitantes, a despesa total da Câmara está limitada entre 3,5% a 7% da receita tributária do ano anterior: a própria e a transferida ( CF, art. 29-A);
d) Incluindo o subsídio dos vereadores, a folha de pagamento será menor que 70% dos repasses vindos da Prefeitura: os chamados duodécimos ( CF, § 1º do art. 29-A);
e) Nenhum vereador receberá mais que o prefeito ( CF, art. 37, XI).
E, à vista da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a despesa com pessoal da Câmara não pode transpor 6% da receita municipal. Aqui, de atentar que tal freio não se restringe à folha de pagamento; também alcança os encargos patronais e o custo dos servidores terceirizados.
4) Face à vedação do art. 21, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, é possível majorar o subsídio dos vereadores nos 180 dias que antecedem o final do mandato?
Sim, porque o rito fixatório é determinado pela Lei Maior (art. 29, VI), instrumento obviamente superior à Lei de Responsabilidade Fiscal ( LRF).
5) A fixação do subsídio deve se aproximar do limite percentual?
Considerando que a Justiça e o Controle Externo vêm negando aos vereadores a revisão geral anual, por tal motivo os instrumentos fixatórios, em vários municípios, concedem o valor máximo para os parlamentares locais, ou seja, o subsídio se põe no patamar máximo (2O% a 75% do subsídio do deputado estadual)
Assim, em localidades bem pequenas, de até 10 mil habitantes, o estipêndio do edil pode alcançar R$ 6.600,00 para as poucas sessões noturnas do mês, nas quais se inicia, muitas das vezes, projetos de baixo interesse público, como homenagens a certas pessoas, proposição de nome de ruas e moções de falecimento.
Bem por isso, o aumento remuneratório da vereança, às vezes, causa sensível descontentamento entre a população local, cujo rendimento familiar naqueles municípios – geralmente agrícolas – não é muito maior que o salário-mínimo.
Põe-se aqui um antigo refrão da política nacional: “é legal, mas não moral”.
Eis portanto questão a ser bem avaliada no momento fixatório, sob pena de aumentar o desprestígio do poder legislativo municipal.
6) O vereador pode receber o 13º salário e o terço constitucional de férias?
No passado, entendia-se que não, haja vista a natureza trabalhista, empregatícia de ambos os benefícios, cujo pagamento, além disso, estaria a contrariar o art. 39, § 4º, da Constituição, em cuja passagem se interpõe o princípio do subsídio em parcela única.
Contudo, a Suprema Corte, em 2017, assim decidiu no RE 650.898:
“O artigo 39, parágrafo 4º, da Constituição Federal não é incompatível com o pagamento de terço de férias e décimo terceiro salário”
Em outras palavras, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), deliberou, em tema de repercussão geral, que o vereador tem, sim, direito ao 13º salário e ao abono de férias; tais verbas não estariam a afrontar o fundamento do subsídio único.
De toda forma e em consonância com o princípio da anterioridade, o 13º salário deve estar expressamente previsto no ato fixatório, seja ele uma lei formal ou uma resolução da Câmara.
E, em face dos princípios da moralidade, economicidade e da legitimidade, salutar que as férias aconteçam nos períodos de recesso parlamentar, estando isso claramente previsto no instrumento fixatório.
7) Qual o impacto da Emenda Constitucional 109/2021 sobre a fixação remuneratória dos vereadores?
A valer na próxima legislatura (2025/2028), a Emenda Constitucional 109/2021 incluiu a despesa com inativos e pensionistas no limite financeiro da Câmara Municipal (CF – art. 29-A), mesmo que o pagamento esteja a cargo do Poder Executivo (fundo, autarquia ou fundação).
À primeira vista e com base na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 19, § 1º, VI), as atuais contribuições do Legislativo Municipal (a patronal e as dos servidores ativos e inativos) deveriam ser abatidas daquela inclusão, restando somente incorporar, na justa proporção, uma eventual insuficiência financeira no regime próprio de previdência (RPPS) [2].
No entanto, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), em abril de 2024, entendeu diferente, ou seja, desde que oriundos da Câmara, o custo dos aposentados e pensionistas ingressará, de forma integral, sem quaisquer deduções, no cálculo do limite em questão (conforme Parecer SEI nº 4240/2023/MF [3]).
Diante disso, assim definiu a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), na Nota Técnica SEI nº 1018/2024/MF:
a) A partir da legislatura subsequente à publicação da EC 109/2021 os poderes legislativos municipais deverão incluir, para fins de cálculo do limite de despesa total disciplinado no art. 29-A da Carta Magna, as respectivas despesas com pessoal inativo e pensionistas;
b) As deduções previstas no art. 19, § 1º da LRF não são aplicáveis para fins de apuração do cumprimento do limite do art. 29-A da Constituição Federal.
Assim, na fixação do próximo subsídio, há de se acautelar contra a ultrapassagem do limite oposto à despesa total, notadamente se a Câmara representar custo considerável no regime de previdência (RPPS), estando, além disso, próxima daquela barreira financeira (3,5% a 7% da receita tributária do ano anterior) [4].
8) Qual o impacto da EC 109/2021 sobre a folha de pagamento da Câmara?
Alcançando o subsídio dos vereadores, a folha legislativa de pagamento não pode utilizar mais que 70% dos valores transferidos pela Prefeitura: os chamados duodécimos. É o que quer a Constituição:
Art. 29 – A (……..)
§ 1 – A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores.
Nesse cenário, os tribunais de contas afastam do cálculo os encargos patronais e o gasto com trabalhadores terceirizados, pois ambas despesas não compõem a “folha de pagamento”.
E os inativos do Legislativo, igualmente, também estão fora da folha legislativa, integrando, de outra parte, a folha remuneratória de outra instância: o órgão ou entidade do Executivo que opera o regime local de previdência (RPPS).
Sob essa linha de compreensão, o custo legislativo da inatividade não ingressa nos 70% da folha camarária de pagamento.
A propósito, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) não apontaram o transcrito § 1º, do art. 29-A, da Constituição em sua deliberação inclusiva, a que nos permitimos reiterar:
a) A partir da legislatura subsequente à publicação da EC 109/2021 os poderes legislativos municipais deverão incluir, para fins de cálculo do limite de despesa total disciplinado no art. 29-A da Carta Magna, as respectivas despesas com pessoal inativo e pensionistas;
Por outro lado, vale alertar que, em 24.04.2024, o Tribunal de Contas da União (TCU) reviu seu anterior posicionamento, agora decidindo que, mesmo isentos do Imposto de Renda (IR) e das contribuições previdenciárias, certos pagamentos indenizatórios passarão a contar no limite do gasto laboral e, via de consequência, nos 70% da folha camarária de pagamento (v. Comunicado 533 [5]); são eles:
a) Licença-Prêmio não usufruída e convertida em dinheiro;
b) Férias não usufruídas e convertidas em dinheiro;
c) Abono constitucional de férias (1/3);
d) Abono pecuniário de férias (a “venda” de 10 dias);
e) Abono permanência, pago aos que continuam em exercício, mesmo já completado as condições para a aposentadoria.
9) Os vereadores serão remunerados pela participação em sessões extraordinárias?
Assim determina a Constituição:
§ 7º Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a qual foi convocado, ressalvada a hipótese do § 8º deste artigo, vedado o pagamento de parcela indenizatória, em razão da convocação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006).
Nesse contexto, doutrina e jurisprudência convergem no sentido de que, por delinear as lides gerais do Poder Legislativo, tal comando também atinge as assembleias legislativas estaduais, bem como as câmaras de vereadores.
Em assim sendo, o ato fixatório municipal não há de remunerar as sessões extraordinárias da Edilidade.
10) É correto impugnar as revisões gerais anuais dos vereadores?
O prefeito, os vereadores, o vice-prefeito e os secretários municipais integram o comando superior do Município; são todos agentes políticos, remunerados por subsídio e, não, salário. É que se vê na Constituição:
Art. 39 – (…..)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.
E os órgãos da Justiça e do Controle Externo vem indicando que os agentes políticos do Município, ao longo do mandato, não fazem jus à revisão geral anual (RGA), baseando-se, algumas vezes, em dispositivos das constituições estaduais, que não incluem aquele agente público no instituto revisional; eis o caso da Carta Paulista:
Artigo 115- (……)
XI – a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data e por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso;
E se nem as recomposições anuais beneficiam os vereadores, quanto mais oas alterações remuneratórias quando aumentado o subsídio-base: o do deputado estadual.
De todo modo, o ato fixatório pode prever revisão geral anual para os edis, escorado nas seguintes razões:
a) A Constituição Federal determina que a revisão geral anual beneficie, de forma igual, tanto o salário do servidor quanto o subsídio do agente político:
Art. 37- (……)
X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;
b) A revisão geral anual (RGA) visa, tão somente, repor a queda no poder aquisitivo de salários e subsídios, tanto é que não supera o índice inflacionário dos últimos doze meses. Em suma, a RGA difere de aumento real remuneratório, daí não contrariando os princípios da anterioridade e do subsídio em parcela única. De mais a mais, um indesejadíssimo retorno da inflação alta corroeria, em poucos meses, enorme parte dos subsídios da vereança.
11) Quais receitas municipais não entram na base sobre a qual se calculam os limites financeiros da Câmara?
Tendo em vista que, a partir de 2025, o custo com aposentados e pensionistas ingressará na despesa total da Câmara, importante, mais do que nunca, a exatidão da base de cálculo.
Segundo a Constituição (art. 29-A), tal denominador é integrado pela receita tributária do Município (própria e transferida), além da receita da dívida ativa tributária, bem como a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE).
De outra parte, exclui-se daquela base a Contribuição para a Iluminação Pública (CIP ou COSIP) que não é uma contribuição de melhoria e, portanto, se afasta do conceito tributário.
De igual modo, aquele denominador não será integrado por taxas cobradas por autarquias municipais, pois é a Prefeitura que provê financeiramente a Câmara e, não, as entidades da Administração indireta ( CF, art. 168).
12) Após a edição do ato fixatório, deve haver comunicação ao respectivo tribunal de contas?
Algumas cortes, exigem essa comunicação prévia; eis o exame prévio do ato fixatório, no escopo de evitar, em tempo hábil, incorreções que impugnariam contas ao longo dos quatro anos da legislatura.
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, por exemplo, exige que, em 48 horas após sua promulgação, a Câmara remeta-lhe, por via eletrônica, o ato que estabelece a remuneração da vereança para a próxima legislatura.
Haja vista a comentada posição da PGFN/STN (vide quesito 7), câmaras que já fixaram seu próximo subsídio talvez tenham superado o limite da despesa total e, nesse contexto, devem revisar o ato fixatório, enviando-o, novamente, à corte de contas que realiza o exame prévio.
13) O presidente da Câmara pode receber mais que os demais vereadores?
No ato fixatório para a nova legislatura, pode-se prever que tal autoridade receba mais que seus pares, contudo o valor não ultrapassará a barreira constitucional, vale dizer, se o subsídio dos demais vereadores fixar-se em R$ 5.500,00, o do presidente da Câmara poderá esgotar o limite da faixa populacional; digamos, até 10 mil habitantes: 20% do deputado estadual, o mesmo que R$ 6.600,00.
Aqui, é preciso ver que o dirigente legislativo também desempenha todas as funções para o qual foi eleito: o de vereador; nesta condição de parlamentar local, recebe seu subsídio, de forma limitada, e, ao se beneficiar de adicional que ultrapassa a barreira constitucional, restaria afrontado o princípio do subsídio em parcela única (art. 39, § 4º da CF).
Demais disso, vale observar que o chefe do Legislativo, em boa parte dos casos, também usufrui vantagens de representação, tais como disponibilidade de viatura e combustível, despesas de viagem, refeições, custeio de gabinete relativamente mais alentado, gastos com telefonia móvel, entre várias outras vantagens que nada têm de remuneratórias. (….)